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编者按：
自2022年各地自然资源部门陆续启用三调数据以来，新能源项目的投资建设过程中常常遇到这样一个难题，即国土三调数据与林草部门的林草规划保护数据不一致的情况，可能出现国土三调数据为非林地（如园地、耕地等），而林业部门的图斑上却呈现林草地的情况，也可能相反为国土三调数据为林地但林业部门的图斑却为非林地的情况。
而针对该问题，此前2022年初，国家林草局曾在信箱回复时提出“目前新一轮国土空间规划和林地保护利用规划正在编制尚未完成，三调数据与林地数据正在对接融合，林地的认定将以对接融合结果为准，据此判断光伏电站项目是否占用林地和办理相关手续”。因此，过去很长一段时间对于项目投资人、当地主管部门而言，究竟应以哪个部门数据为准，一直未有定论。
外业调查
近日，自然资源部、国家林业和草原局下发的（自然资发〔2023〕53号），对于国土三调数据与林地保护利用规划数据如何融合提供了指导性的意见，将有利于加快融合进度，给新能源项目投资人以及当地主管部门在面临数据冲突时指明了方向。今天，阳光所肖杭律师为您逐条进行解析。
（一）三调林地、二调耕地的，根据耕地上造林的历史原因，实行差别化管理
原文：一是“三调”为林地，实际属于在第二次全国土地调查及后续年度土地变更调查成果中的耕地上，实施国家退耕还林或按照国家政策和标准建设的防护林和绿色通道等的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，按照林地管理。
二是“三调”为林地，不属于上述情形而属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依据《土地管理法》《土地管理法实施条例》《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》……的相关要求，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。
阳光解读
1、第三次全国国土调查的重要原则之一为“所见即所得”，即开展调查时，严格按照调查时当下所呈现的现状地类为何进行录入。因此，二调时原地类为耕地的土地上如在三调时已形成树林，在三调时可能即被录入界定为林地，这是二调三调差异的来源。
2、而耕地与林地均是国家重点保护的地类，均实施严格管控，耕地关系到粮食安全问题，而林地则关系到生态保护的重要问题，二者的增减实际上对地方主管部门均是难题，哪一项土地地类减少都可能面临巨大考核压力。因此面临耕地与林地冲突时，需要慎重界定，回溯耕地种植林木的原因为何，从而来认定三调应该按何种类别土地进行管理。
3、至于如何判断应当认定为林地，还是耕地，判断因素主要为是否属于退耕还林（或按政策建设的防护林、绿色通道等），还是农民自主意愿种植，如果是前者，即按国家要求从耕地变为林地的，则三调按照林地管理，如果是农民自行在耕地上种植树木的，则应当逐步恢复为耕地。
4、对于新增的光伏项目的指导意义：如后续涉及三调为林地的土地，按最新要求，应当根据林地种类考虑是否能够采用“林光互补”模式建设，如可行，还需要注意核查其二调是否为耕地的土地，如二调为耕地属于需要逐步恢复为耕地的情况的，则要慎重建设，避免因涉及耕地导致项目涉及限制性因素。
（二）三调耕地，但原为林地的，根据开垦节点及纳入耕地保护红线与否，实施分类管理
原文：一是“三调”为耕地，实际属于《国务院关于保护森林制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）印发以前开垦国有林区、国有林场的国有林权证范围内的林地（湿地、草地），按照耕地管理，不纳入林业监督执法，产权归属及经营主体不变。
二是“三调”为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理，产权归属及经营主体不变；没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依法依规按照林地管理。此类没有划入耕地保护红线的地块，涉及建设占用使用时，按林地办理审核审批手续，无需落实耕地“占补平衡”。
阳光解读
1、本条仍是解决耕地与林地冲突如何确定管理类别的问题，即试图解决三调已调整为耕地，但该些耕地上仍有相应的林地权属证明应如何认定的情况。该通知认为核心有两种认定因素，一是林地实际变为耕地的时间节点，如系在国发明电〔1998〕8号文印发前就变为耕地了的，即不按林业监督执法（按耕地管理）；二是看是否划入耕地保护红线，如果划入，按照耕地管理，如果未划入按照林地管理。
2、具体规则为：
▷三调耕地，在国发明电〔1998〕8号文印发前即开垦为耕地了的林地-按耕地管理
▷三调耕地，98年8号文后发生的毁林开垦+已划入耕地保护红线-按耕地管理
▷三调耕地，98年8号文后发生的毁林开垦+未划入耕地保护红线-按林地管
3、对于新增光伏项目而言，如三调为耕地的，则基本上不存在使用的情形，只有在三调耕地，并且该耕地未纳入耕地保护红线，并且属于98年8号文后发生的毁林开垦的情况下，才有可能按照林地管理，才具备“林光互补”的可能性。
（三）三调为非林地但二调时属于临时用林的，应按林地恢复及管理
原文：一是“三调”为非林地，实际为林草主管部门依据《森林法》已办理“临时使用林地”或“修筑直接为林业生产经营服务的工程设施占用林地”审批手续的，依法仍按照林地管理，临时使用林地期满后一年内，用地单位或者个人应当恢复植被和林业生产条件，单独建立管理图层，由林草主管部门实施监管；实际为违法违规占用林地的，由林草主管部门实施监管，督促依法依规查处并落实整改。
二是对于新发生的建设项目临时使用林地、草地和林业直服设施占用林地的，依据《森林法》《草原法》办理临时使用林地审批、临时使用草原审核和林业直服设施审批手续。优化审批流程，对临时用地只涉及使用林地、草地的，由林草主管部门依法办理审批（审核）手续；涉及林地、草地、耕地等地类混合的，由受理部门（自然资源或林草主管部门）牵头，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。各级自然资源和林草主管部门要加强协调联动，依托临时用地信息系统，及时共享临时用地用林用草数据。
阳光解读
1、对于原有是林地（属于临时用林）的情况，应当在用林期限满后恢复为林地，后续仍按照林地管理。因此，对于该种因临时用林导致三调暂时为非林地的情况，光伏项目的投资者应当慎重使用，切不可因三调显示为非林地即认为万无一失、可以直接使用，我们建议，对于非林地，在投资收购时，仍应当核查其二调时，林草部门的相关数据情况，确保不属于前述三调“误判”的情况。
2、后续对于需要临时用林、用草的，由林草主管部门依法办理审批；对于涉及林地、草地、耕地等地类混合的，分别依法办理相关审批（审核）手续后，由受理部门统一出具一个批准文件。
（四）调整林地标准，灌木林地、宜林地将不按照林地管理，将利好新能源项目，森林沼泽、灌丛沼泽、红树林按照湿地管理
原文：原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照“三调”分类标准，“三调”为非林地的，不按照林地管理；“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理。
阳光解读
1、明确三调为非林地的，二调地类为“灌木林地、宜林地”，将不按照林地管理，该条变化对于光伏项目而言将系重大利好。在该通知出台前，因各地方融合尚未完成，且未有统一的指导意见，不少地方对三调为非林地（果园），但原林地保护利用规划为灌木林的情况，采用保守认定的方式。如在《江西省光伏发电、风电项目开发工作指南（2022年）的通知中》即规定，二调按照林地管理，三调纳入园地的，在三调成果统一应用前，应考虑占用林地定额取得的可行性谨慎开发；《江西省能源局关于开展新能源规划项目库优化调整工作的通知》中，江西主管部门规定“对于涉及林地（含国土二调为林地，但三调为园地、裸园地等）超过500亩的新能源项目暂不予纳入规划项目库”。因此，后续此前因涉及灌木林、宜林地的不少项目可能因该项变化被重新盘活，各新能源投资人及资源方可以重点关注该类土地。
2、对于“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，后续将按照湿地管理，不按照林地管理，而湿地的使用需要重点关注《中华人民共和国湿地保护法》及各地相应的湿地管理办法，涉及国家重要湿地的，应当征求国务院林业草原主管部门的意见；涉及省级重要湿地或者一般湿地的，应当按照管理权限，征求县级以上地方人民政府授权的部门的意见。
（五）调整园地、林地分类标准，将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地，对该类园地，新能源项目需要慎重使用
原文：将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。下一步，自然资源部将对相关分类标准进行修订，各地根据地类调整要求及时开展调查举证，具体工作要求另行通知。
阳光解读
1、将油茶等木本油料林、橡胶等工业原料林、核桃等干果经济林，由园地调整为林地。对于该条变化，作为光伏项目的投资人重点关注，后续如项目涉及油茶、橡胶林、干果经济林等园地，可能将难以按照园地进行管理，可能没法按照普通的“农光互补”类项目建设，因存在调整为林地情况，则应当注意按照“林光互补”的要求开展建设，需要办理临时用林许可等手续。
2、目前，该标准变更尚未修订完成，但从现有统一的通知来看，该条变化应当系相对比较明确，故使用前述类别的林地时，应当慎重考虑。
（六）国家特别规定的灌木林标准出台，位于该清单所列区域内的新能源项目使用灌木林需要慎重
原文：国家特别规定的灌木林，是指分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区，不包括乔木分布（垂直分布）上限以上地域的灌木林。
阳光解读
1、在《关于支持光伏发电产业发展规范用地管理有关工作的通知》的通知中规定“光伏方阵用地涉及使用林地的，须采用林光互补模式，可使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地以及其他区域覆盖度低于50%的灌木林地……”，即光伏项目可以使用年降水量400毫米以下区域的灌木林地。
2、本通知将12个省份共369个县级行政区列入国家特别规定的灌木林的名单中，并且对“国家特别规定的灌木林”进行了定义，是指“分布在年均降水量400毫米以下的极干旱、干旱、半干旱地区的灌木林”，该定义可见系在“年降水量400毫米以下区域的灌木林地”的范围中，针对其中“极干旱、干旱、半干旱地区”另行划出需要特别“强调”的“国家特别规定的灌木林”。
3、虽然从现有的政策看，暂难判断“国家特别规定的灌木林”能否用于林光互补项目，但从其列明的范围为“极干旱、干旱、半干旱地区”的灌木林来看，不排除该部分灌木林需要特别保护，后续可能出台政策进一步明确“国家特别规定的灌木林”不得用于光伏、风电项目等的可能。故如选址范围内存在特别规定的灌木林的，应谨慎考虑。
（七）完善调查监测机制，涉及林地、草地等的转入转出需要自然资源部门及林草部门共同审批
原文：严格按照《自然资源部国家林业和草原局关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》（自然资发〔2022〕5号）执行。年度国土变更调查中涉及林地转入转出的，应经各级自然资源主管部门与林草主管部门共同审核确认。
阳光解读
强调在年度国土变更调查中对于林地的转入转出，需要林草部门与自然资源部门共同审核确认，并非某一部门出具意见即可。该条变化，有助于今后对于林地、草地的统一管理管控，避免各自为政，也避免二调期间两头数据“打架”，给投资人带来深坑。
（八）依据本通知要求落地上图
原文：对上述明确应落实到图斑的情形，分类落实到图斑，明确属性，及时更新年度国土变更调查和林草资源图相关数据，并将相关成果纳入国土空间基础信息平台和全国国土空间规划“一张图”进行管理。
阳光解读
再次强调“一张图”的原则，强调需要以三调结果为底版，尽快将林草资源图等纳入到一张图中，避免各自为政。
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来源：阳光时代法律观察
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