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编者按：转移支付作为均衡地区间财力差异的重要工具，在缓解区域发展不均衡等方面发挥了重要作用。如何进一步优化财政转移支付制度？怎样更加有效地促进地区间和谐发展？上海交通大学安泰经济学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭以欠发达地区竞争力三重门为分析框架，提出“有效转移支付”的构建思路。
当前中国的人口在全球化和现代化的趋势之下正在出现人口向少数地区集中的趋势，从全国来看是在向沿海地区和大城市周围集中，如果我们看得更加仔细，可以看到人口是在区县层面出现了中心城区的集中，这种集中一定会伴随着地区之间财力的分化，接下来我们就要讨论怎么办。
欠发达地区竞争力“三重门”的一个分析框架
我们从一个地区的竞争力开始说起，一个地区的竞争力有三个来源：劳动生产率、工资、汇率。如果劳动生产率不高可以通过降工资的方式提高自己的竞争力，如果在国际贸易里可以通过降汇率的方式提升自己的商品和服务的竞争力。
我们看一下这些路能不能走得通？如果在当前中国省和省之间人均GDP差距达到4倍多的情况下，通过降工资来提升欠发达地区的竞争力就将把巨大的人均GDP差距转化为地区间的收入差距，它跟共同富裕是相违背的。
降汇率这一点上，由于中国是统一货币区，我们在出口比较强劲的那段时期里，中国人民币走向升值的通道，而欠发达地区出口量又没有那么多，人民币的升值由发达地区来驱动的。不仅如此，在一个统一货币区内部，实际上相当于不同地区之间使用的人民币在实施1：1的兑换率，限制了欠发达地区通过改变名义价格来提升自己竞争力的能力。这条路也是走不通的。
我们再来看一下劳动生产率，它可以用人均GDP这个指标来代表。人均GDP=GDP/人口，提高分子有两条路，第一是发展具有比较优势的产业来发展当地的经济。但是欠发达地区往往是一些地理比较偏远的地区，除了一些中西部的大城市周围以外，其他地区往往都是这样的。
当地产业比较有优势的是农业、旅游、自然资源这样一些产业，这些产业的GDP有很大的天花板，受制于核心的投入，比如说土地面积和资源数量。这条路也很难通过提高GDP的方式提升人均GDP。
如果不这样的话，第二是通过补贴的方式发展制造业。这些产业往往在当地缺乏比较优势，随着时间的推移，这样的产业将带来强大的财政负担，或者转化为上级对于基层的转移支付，或者转化为地方政府债务，这条道路也很难持续。
所以，最后还有一条道路，就是在一些欠发达地区适度进行人口转出。在人口转出的过程中有比较优势的农业、旅游和自然资源可以出现产业的规模化。人口流动可以带来地区之间差距的缩小，有利于促进共同富裕。
人口的适当减少可以减轻欠发达地区的财政负担。人口流入到地理自然条件比较好的地方可以有效促进经济增长，而更有效的经济增长就可以为欠发达地区的转移支付提供资源。
当然，它的后遗症是未来可能会在人口流入的城市特别是大城市出现内部的收入差距，需要通过公共服务的均等化来缩小人们的实际福利差距。请参见下图，在图中的红色路径和绿色路径的对比之下，最终的表现是负债率的差异。
图1：欠发达地区的竞争力
如果是图中所示的红色路径，导致的结果是债务的持续攀升和经济增长持续下滑，最终是负债率的持续上升，当前中国已经出现了这样的情况。如果走图中所示的绿色的路径就会带来更好的经济增长，相对来讲债务可以得到缓解。
我们对比一下地区发展政策。我来做一下“以人为本”还是“以地为本”的对比。如果把财政和区域经济学或者空间经济学对应起来的话，关键差异是我们在多大程度承认不同的地区具有自然地理和规模经济效应的差异。
如果地理和规模经济两者都不重要的话，产业的集聚是不会出现的，这样一来，财政转移支付或者帮助欠发达地区的钱是投在人身上，随着人走，还是投在他的老家，以地为本，都可以有效地促进地区间的收入差距缩小，而且是不影响经济效率的。但是，现实生活中，只要地理和规模经济效应之一是重要的，从长期、全局、多维的发展目标来讲，以人为本的政策就优于以地为本的政策。
在这个框架之下有效的财政转移支付？
前面讲到欠发达地区受发展条件的制约，要帮助欠发达地区发展，第一有效的就是发展当地具有比较优势的产业，比如说刚刚讲的农业、旅游、自然资源以及基于资源的本地有优势的制造业，这种政策可以获得全局的效率，并且有利于促进平等，是最好的政策。
第二个政策是由于在转型过程中欠发达地区仍然有很多本地的人口是留守的，所以我们需要通过财政转移支付的方式为欠发达地区提供教育、医疗等公共服务，这个目标在短期里是不见效的，但是有利于长期和多维的发展。
第三种就值得商榷了，通过财政转移的方式发展当地没有比较优势的产业，这种政策随着时间推移很有可能在效率和平等两个维度上都没有达到预期的效果。当然，我必须要加上附加条件，除非考虑到转型的成本，在人口没有能够达到充分自由流动的前提之下，在欠发达地区仍然有很多的留守人口也需要考虑有一些产业的补贴，创造当地的就业岗位。这时，转移支付有为了公平而牺牲效率的性质。
总结一下：在刚才讲到的三个路径里前两个路径是“发展是硬道理”，兼顾了发展、效率、公平。第三条路径长期来讲可以称之为是“硬发展没道理”，如果不注重发展和公平这两个目标兼顾的话，很有可能在欠发达地区出现的情况是大量闲置的基础设施、工业园，最后给地方政府背上沉重的债务。
实际生活中，欠发达地区出现的以债务驱动的过量投资，事后大量闲置，已经远远超过“以效率换公平”的合理边界了。由于地理欠佳地区的产业规模有限，我认为共同富裕必须建立在人口流动的基础之上。
如果不认清这个形势的话，欠发达地区可能会出现增长动力不足、依赖财政转移支付和扩张地方政府债务这三者必居其一。我把它称之为“挣钱”、“等钱”和“借钱”之间的组合关系。请看下图：
图2：挣钱、等钱、借钱与地区间差距
图上有四条线，其中两条蓝色的线表示人均GDP在中国省级单位之间的差距，或者是职工平均工资的差距。上世纪90年代一直到2003年之前，地方之间的差距在扩大，2003年之后有所下降。
相应来讲可以把中国区域经济发展分成三个时间段，其中在上世纪90年代的时候没有大规模的对欠发达地区进行财政转移支付，当时沿海地区特别是东南沿海地区获得了更强劲的借助于全球化的经济增长动力，地区间的差距是扩大的。
2003年之后我们采取了针对欠发达地区的财政转移支付，表现为红色的三角线是上升，不同地区之间的人均GDP和工资差距相应的下降了。2009年之后因为经济增长的速度有所下滑，我们对于欠发达地区的财政转移支付这个指标开始保持水平，也就是说没有后劲了。
这个时候我们要么接受地区间的差距重新扩大，要么继续加大欠发达地区的投资。当时我们是通过允许地方政府负债进行投资和发展，似乎在这段时间里欠发达地区借债发展，地区间发展差距有进一步缩小的趋势，但是从债务的指标看却产生了负债率持续上升的结果，图中由绿色的方块线来表示，这条道路使得当前经济发展的可持续性面临巨大的挑战。通过刚刚讲的挣钱、等钱、借钱三者组合，我们把中国区域发展走过的道路分成了三个阶段。
未来地理欠佳地区应该形成与优势地区的互补格局，推动整个国家的高质量发展。
一是发展内陆地区的中心城市和都市圈。
二是把握比较优势，在远离沿海地区可以发展不依赖于海运的制造业，服务于内需且规模经济不强的制造业。农业、旅游和资源型产业逐渐随着人口适当的流出实现规模化、现代化。
三是对内地城市高等教育更加强调与当地的产学研互动，既有利于赋能当地的产业，也有利于使得当地的教育获得更加良性的发展。再配上有效的财政转移支付，去发展当地有比较优势的产业，进行公共产品的提供，可以更加有效促进地区间和谐发展。
四是要控制人口流出地的债务增长。当前中国人口流出地一方面人口流出，产业发展空间有限，另一方面债务还在持续攀升，这种现象一定要想办法进行有效的遏制，其中可能需要适度打破地方政府债务的刚性兑付，如果不打破刚性兑付的话地方政府就可能产生道德风险，持续通过借债的方式来扩大当地的投资和产业发展的投入。最后陷入债务的困境。
与此同时，地区间需要进行利益共享机制的构建，但必须以地区之间的人口自由流动为前提，可以建立财税分享机制，比如说在一个城市群内部可以由地方政府共同成立发展基金。
还可以在一些相对欠发达地区划出一块飞地，由发达地区在欠发达地区进行投资，成立飞地经济产业园，当地产生的税收和GDP的成绩可以双方进行共享。
最后是服务的共通共享。发达地区特别是大城市有比较大的人口规模，有利于产生比较高质量的公共服务，多样性的现代化生活服务。通过一些基础设施的联通可以有助于外围地区的人口，通过交通连接的方式来共享在人口集聚的大城市的优质服务。
编辑排版 | 林美丹
文章来源 | 财政科学
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