中国政法大学法治政府研究院，中国政法大学法学研究院
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张 莉
近日，国务院办公厅印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《意见》），明确规定行政裁量权基准的制定主体、职责权限、制发程序、监督管理等内容。这是我国首次从国家层面对建立健全行政裁量权基准制度作出全面、系统的规定，对于社会各方正确理解行政裁量、增强裁量权基准效力和健全裁量权基准制定与管理规则大有裨益。
法律是调整社会关系的规则，可面对纷繁复杂的社会生活，不得不规定的原则抽象些，给行政机关留下具体情况具体分析的余地。此种灵活处理的空间就是裁量权，一度在中国被称为“自由裁量权”。其实，行政裁量权并不自由，它不过是职权法定的一种特殊形态，必须受到一定约束。十多年前，一些地方政府意识到裁量权给行政法治带来的挑战，选择了制定裁量权基准，即明确行政执法的具体尺度和标准，加以应对。
然而，一些依据裁量权基准作出的决定，特别是处罚决定，在实践中经常受到老百姓质疑，被诟病为过度处罚、以罚代管或逐利执法。比如，近段时间某地多家餐馆因售卖凉菜被罚款5000元一事，就引发公众热议。诸如此类事件的发生，既有行政机关对裁量权内涵、裁量权基准效力理解上的偏差，有执法人员机械适用裁量权基准的成分，也有裁量权基准过多过乱、品质不达标的问题。此次国务院印发《意见》正是对这些问题所做的系统性回应。
《意见》首先明确了行政裁量权基准制定和管理需要坚持法制统一、程序公正、公平合理和高效便民的总原则。为避免滥用行政裁量权，防止执法扰民和执法简单粗暴“一刀切”，《意见》规定，同一种违法行为，法律法规规章就处罚种类、幅度只有原则性规定的，要根据违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度细化量化行政处罚裁量权基准，防止过罚不相适应、重责轻罚、轻责重罚。为此，有关机关在制定相应的裁量权基准时，要考虑多方面因素，做到确属必要和适当，并符合社会公序良俗和公众合理期待。
“有权必有责，用权受监督”，在裁量权基准制定方面也是如此。为了避免行政裁量权基准过多过乱，《意见》既明确国务院部门和地方各级人民政府及其部门有制定行政裁量权基准的职责，也严格限定行政裁量权基准制定权限，总体上坚持于法有据、不得加重行政相对人负担和上级基准优先适用的原则。《意见》中诸如基准制定程序、备案、公开、动态更新和个案适用说明的程序性规定，更是凸显了行政裁量权基准事关市场主体和广大百姓权益的“行政规范属性”。今后，这些主体不仅能够通过提请行政诉讼，直接质疑适用裁量权基准的执法决定，还可以借助规范性文件备案审查、定期清理及人民法院附带审查机制，提请有关机关及时发现并纠正违法文件，达到正本清源的效果。
针对逐利执法问题，《意见》严格禁止以罚款进行创收，严格禁止以罚款数额进行排名或者作为绩效考核的指标。针对以罚代管问题，要严格落实行政处罚法确立的处罚与教育相结合原则，加强对当事人的批评教育，引导公民、法人和其他组织自觉守法。毕竟处罚只是行政执法的手段之一，而非目的，这也是《意见》强调裁量权基准要“明确不予处罚、免予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的裁量阶次”的目的所在。
为了确保行政裁量权基准制定和管理工作有效落地，《意见》借力执法信息化，要求将行政裁量权基准内容嵌入行政执法信息系统，同时要求各地区各部门将这项工作纳入法治政府建设考评指标体系，列入法治政府建设督察内容。这样就将以裁量权为典型特征的现代行政与“刀刃向内”的政府自我革命结为一体，有助于实现法律与裁量的有机统一。
裁量权基准制度是执法规范化的重要抓手，事关人民群众的切身利益。各地区各部门要以《意见》的印发为契机，营造全社会关心关注行政裁量权基准制定与适用的氛围，让人民群众在行政裁量权行使的“度量衡”标准中看到风清气正，在每一项执法决定中感受到公平正义。
（作者系中国政法大学法治政府研究院教授、博士生导师）
来源： 法治日报——法治网
中国政法大学法治政府研究院(中国政法大学法学研究院)