中国政法大学研究生，中国政法大学研究生院
近日，“槟榔”再次掀起了一波热议。浙江、四川、江西等地监管部门纷纷出手，强化对槟榔行业的监管。
其实，早在2003年，槟榔就被国际癌症研究中心列为一级致癌物，其“食品”身份多年来饱受争议。
槟榔究竟属于哪一类产品？相关立法该从哪些方面着手？是否有可能在产业利益链条与其对个体带来的伤害性之间，取得平衡？带着这些问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了中国政法大学副教授蔡乐渭。
“希望借此契机，使得公众进一步关注到槟榔对人体的影响，推动国家层面对槟榔的立法。具体而言，是在科学的基础上，权衡槟榔立法涉及的各方利益，并适时作出立法决断。”蔡乐渭表示。
对于槟榔将来的定位与立法问题，他建议，宜从国家层面的立法着手，参考借鉴烟草立法的经验，在科学的基础上尽快推进，“无论如何，槟榔立法已经到了势在必行的时候”。
图片来源：摄图网-500874989
目前若禁止槟榔销售，于法无据
NBD:您最初关注槟榔的原因和契机是什么？在关注槟榔之后，对于该产业做了哪些研究和调研？
蔡乐渭：我对成瘾物一向保持敏感与关注。多年前去湖南接触过槟榔，当时比较诧异为什么有很多人喜欢它。后来查询资料了解到，这里面有长久的历史和民俗传统，更是一门产业，就业人员众多。自那时起，便一直对这个领域有所关注。
在查找资料的过程中，我注意到对槟榔危害的相关研究，其中包括其致癌风险，以及湖南省内口腔癌发病率高于全国平均发病率等。目前来看，尽管槟榔到底有哪些危害、有多大的危害可能还存在争议，但对槟榔于人体有害这一事实，各界似无不同意见。既然如此，为什么不对其加以控制？由此我产生了进一步关注的兴趣。
至于此次再予关注的契机，主要是因某歌手去世，不少媒体开始关注（口腔癌）疾病本身，也开始关注槟榔这一产品与产业的发展方向问题。此前关注槟榔产业的目光并没有现在这般集中，此次舆情起来之后，我专门查找了相关资料，也咨询了一些对此有了解的人员，内容主要包括槟榔的危害，以及科学上对其危害的研究进展；槟榔产业本身的发展情况，如产值规模、从业人员数量、对相关地方经济的影响；各地政府对槟榔及槟榔产业的态度；槟榔立法与监管的现状和问题等。
NBD：目前，槟榔方面的立法和监管情况如何？为何在明确其为一级致癌物的情况下，槟榔一直没被明确禁止销售？
蔡乐渭：如果将立法界定为制定法律、法规或规章，那么，到目前为止，国家层面尚无有关槟榔的专门立法。在地方层面，可查询到的唯一立法是厦门市于1996年制定的地方政府规章《厦门市禁止生产、销售和食用槟榔规定》。该规章规定，违反本规定生产、销售槟榔的，处以1000元以上10000元以下罚款；违反本规定食用槟榔的，处以100元以上1000元以下罚款。
除厦门已有地方立法，海南、湖南等地目前也在尝试推动槟榔专门立法。但从公开资料看，这些地方的立法努力主要着眼于推动槟榔产业的规范和发展，而非将槟榔作为一种对人体健康存在危害的物品而进行规范和限制。
比如，在湖南，省市场监管局对人大代表《关于湖南槟榔产业突破瓶颈健康发展的建议》作出的答复显示，争取通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”的定位。而据《海南日报》2020年10月报道，就槟榔加工企业面临生产许可证到期的问题，海南省农业农村厅相关人士透露，2020年起，海南省计划将槟榔作为地方特色产品进行立法保护，希望通过地方立法来解决槟榔的“身份证”问题。
就槟榔的监管而言，缺少专门立法不等于没有任何监管。在很长的一段时间内，槟榔都被视为食品来进行相应监管，槟榔生产企业领取的都是食品生产许可证。但自2021年起，湖南省市场监管部门不再办理省内所有槟榔企业的食品生产许可延期申请。2021年9月17日，国家广播电视总局发布通知，要求自即日起停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品。而在此前的2021年3月份，广州全市媒体、户外广告已停止发布槟榔广告。
然而，由于缺少有关槟榔的专门立法，特别是没有法律、法规层面的立法，当前一些行政监管措施的合法性存在讨论的空间。换言之，即便是明确了槟榔是一级致癌物，在当前情形下，若由监管部门禁止槟榔的销售，或不符合依法行政的要求。
立法最大难点在于如何平衡各方不同利益
NBD:您认为影响槟榔立法的原因有哪些？
蔡乐渭：法律规范人们的行为，确定人们的权利义务。一定程度上，立法是一个利益博弈的过程，因此必须考虑到各方利益的平衡。如果槟榔立法主要内容是对槟榔的生产、经营和消费等进行限制，那么它更涉及相关方面既有利益格局的调整。
当前，槟榔立法还处在待启动阶段，其原因是多方面的，比如对槟榔的科学研究是不是充分，其功用和危害到底如何等。但最大的难点应该在于如何平衡各方不同的利益。
据《中国市场监管报》数据，2011年至2018年，中国槟榔产业产值从558亿元上涨至781亿元，且呈继续上涨趋势。槟榔产业不仅本身规模巨大，还涉及诸多方面的利益。比如：1、槟榔对一些地方的经济具有重要的意义。在槟榔的主要加工消费区湖南，槟榔已成为一些地方的支柱产业。如某县2017年出台的《关于支持槟榔产业发展的意见》提出，力争槟榔产业销售收入3年实现300亿元，5年实现500亿元的目标。2、槟榔行业已经形成数量庞大的企业群，他们有继续生存与发展的需要。公开数据显示，截至2021年8月，我国现存槟榔相关企业共2.6万家，其中2019年新增1522家，2020年新增2861家。而据媒体报道，个别槟榔企业年产值已经超过百亿元。3、直接或间接从事槟榔行业的人员数量众多。
2020年10月，《海南日报》提及的一组数据显示，截至2019年年底，海南省槟榔种植面积达178万亩，是海南230万农民的重要经济收入来源，占全省农业人口的41.37%。在这个意义上，槟榔行业甚至也是一个与民生问题密切相关的行业。如果对槟榔进行禁止或限制，那么这些利益如何进行平衡，也是立法必须考虑到的。
当然，槟榔立法，并非对任何一方都是不利的。槟榔立法的利，除了一般性的保护公众健康以外，在经济上也可能有其积极的意义。比如，根据2017年刊登于《中国牙科研究杂志》的《预测槟榔在中国诱发口腔癌人数及产生的医疗负担》一文，到2030年，湖南与槟榔相关的口腔癌患者将累计超过30万，在全国则可能超过100万，造成的医疗负担可能超过2000亿元人民币，大大抵消槟榔产业带来的经济效益。这样，如果对槟榔进行禁限，那么就可能降低国家和个人的医疗负担。当然，这个影响到底多大，还需要进一步的研究和数据的支持。
NBD:在当地风俗和医学认知发生较大偏离的时候，巨大的观念差异如何弥合？法律有哪些可为空间？
蔡乐渭：我们前面提到，立法是一个利益调整的过程，因此，它必须尊重科学也尊重现实，而不能无视科学或脱离实际。一般而言，风俗是立法时必须予以考虑的因素。但现代科学技术的发展，也让我们认识到，某些风俗是不符合科学基本常识和社会基本理念的，此时，立法就有必要超越风俗甚至移风易俗。
在槟榔立法方面，也要基于科学进行立法，如果有必要，则食用槟榔的风俗是可以受影响乃至被改变的。当然，立法到底如何去影响风俗是可以探讨的，槟榔立法也不见得是全面禁止食用槟榔，它完全可能是如控烟一样，对食用行为加以影响和限制，间接减少槟榔的食用。
槟榔立法宜从国家层面着手，可参照烟草立法经验
NBD：一方面，医学界很早就将槟榔列为“一级致癌物”，但另一方面，整个槟榔产业链条上有着数百万的从业人员，很多人认为，若禁售槟榔就是要砸掉从业者的“饭碗”。而出于经济和税收方面的考量，一些地方政府也没有禁售槟榔的“动力”。您如何看待目前两难的困境？当前形势下，又该如何破局？
蔡乐渭：当前若完全禁售槟榔，当然涉及众多人的“饭碗”问题；即便是予以限制，也会对一些人的“饭碗”产生影响。但是，一方面，槟榔立法基本上不可能全面禁止（销售），因此，它将产生什么样的影响是可探讨的，就如烟草立法之后，烟农并不都被打碎了“饭碗”一样。另一方面，之所以要推进槟榔立法，根本原因在于槟榔用于一般性的食用对人体所具有的危害，此时，有必要进行利益权衡，到底禁限槟榔是利大还是弊大？现在看来，大部分人都认为槟榔立法是利大于弊。既然如此，牺牲其他的一些利益就是可接受的甚至必要的。当然，对于具体的一些受到影响的群体，可通过一些政策性手段进行扶持、帮助乃至补贴，尽量减少立法对他们的影响。
从全国来看，目前槟榔的生产、销售和消费，主要集中于个别省份。对于这些省份来说，槟榔产业的存在对其经济发展、财政收入、民生问题等方面都是有直接的积极意义，而槟榔的危害尽管存在但相对是间接的。从一些地方尝试推动的槟榔立法的内容看，他们主要不在于禁限槟榔，而在于规范乃至于保护槟榔产业。因此，期待通过槟榔主要生产地、消费地的地方立法对槟榔进行禁限，是不现实的甚至不可能的。而对于其他的省份，由于槟榔的生产和消费都是相对小范围的事项，甚至只有消费而没有生产，因此由它们进行立法的现实性、有效性看来也不高。同时，槟榔作为一种在外在形态上无特别之处的商品，其本身又具有很强的流通性，鉴于此，槟榔立法恐怕需要从国家层面的立法着手，通过制定法律或行政法规进行限制和规范。
NBD：未来，如果要推动立法，您认为可以从哪些方面着手？关注的重点应该聚焦在哪里？我们又可以采取哪些措施来推动？
蔡乐渭：一定意义上，槟榔与烟草具有高度的相似性。如果要推进槟榔立法，基本上，全面禁止是不可能的，要考虑的是如何进行限制和规范。就此，可以参考烟草立法的经验。比如，在生产经营方面，可以提高槟榔生产的准入门槛，实行严格的许可制度；严控槟榔的营销行为，禁止槟榔生产经营者进行任何途径和形式的广告、赞助等活动；对槟榔产品的外包装，可显著地标明食用槟榔的危害，例如一半以上面积用来刊登槟榔危害的各种图片等。
但是，这种生产经营的限制不是搞专营专卖。在槟榔的消费方面，是否可对食用者的年龄进行限制，是否通过征收高额税收的方式进行引导等，还需要进一步的讨论和研究，但也未尝不能作为一个考虑的方向。
另外，槟榔具有药用价值，我们所讨论的槟榔立法应该是针对作为日常食用品的槟榔的生产、经营和消费行为，与作为药材的槟榔无关，槟榔立法不影响槟榔作为药材使用。
鉴于槟榔立法本身是基于科学研究证明了槟榔对人体的危害，要有效推动槟榔立法，还要进一步加强科学研究，尽可能明确槟榔到底对人体具有哪些方面的、多大程度的影响，以及它如何产生这种影响等。而由于槟榔的消费与人们的认知相关，也与一些地方的习俗相关，因此，需要媒体等相关方面在科学基础上对槟榔的影响进行广泛宣传，加深人们对槟榔的认识，引导人们的行为。
还需要注意的是，在我们目前的立法环境之下，要推动一项立法，仅仅有舆论的关注和学界的探讨等民间的声音是不够的，它更需要决策者站在宏观立场，正视槟榔对整个社会经济和公众健康的利弊影响，权衡其间所牵涉的不同利益，适时对是否立法、立法方向等作出决策。
槟榔立法“势在必行” 应尽快推进
NBD:国家市场监管总局在2020年修订的《食品生产许可分类目录》里未将“食用槟榔”收录在内。目前，槟榔生产企业的食品生产许可证很多也已到期。在采访过程中，有代理商将其与香烟类比，也有人称其为“地方特色性产品”。在您看来，如果不算食品，又应怎样定性槟榔这个产品？在槟榔的生产和流通环节又应该由谁来监管？
蔡乐渭：的确，国家市场监管总局在2020年最新修订的《食品生产许可分类目录》中未将“食用槟榔”收录在内。但根据现有资料，2020年之前的《食品生产许可分类目录》也没有将槟榔收录在内。所以，尽管相关省份的行政主管部门表示，2020版目录取消了“食用槟榔”类别，且这一说法也被媒体报道，但该说法本身应该是不准确的。
事实上，现有资料表明，目前槟榔生产企业所取得的食品生产许可证类别是“其他食品”。现行《食品安全法》规定，“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。”按此，只要没有其他的法律进行另外的规定，在目前立法之下，槟榔作为食品的这一定位并不因为2020版的目录而改变。否则，如果槟榔连食品都不属于，是否其生产、经营等就可以不必按照《食品安全法》的规范来？这是不是可能让其从现有监管体系中“逃脱”，进而给公众健康带来更大危害？
至于目前一些地方注销了槟榔企业的生产许可证，如果这种做法系存在其他法定理由，自然没问题。但若仅仅因为所谓2020年目录没有收录就不予延期而予以注销，那么其合法性值得商榷。
NBD:我们采访了解到，一棵槟榔树，根据生长条件不同，从栽种到结果需要5至8年时间，槟榔鲜果的交易价格取决于采购需求和价格波动，没有定价权。槟榔产业链中，若发生重大调整，种植户难以在短时间内找到可替代选择，您觉得在这次舆论风波之下，产业良性转型过程中要注重哪些方面？
蔡乐渭：我是从事法律工作的，对经济方面了解不多。但就立法而言，其必须考虑到各方利益的平衡。在槟榔立法这个事项上，无论将来的立法以限制为主要内容还是以禁止为长远目标——后者看来可能性不大，都要注意到其给各方所带来的影响，特别是对目前看来多达数百万的“槟农”的生计带来的影响。在制度设计的时候减少对他们的不利影响，或通过配套措施弥补他们因立法而受到的不利影响。
需要注意的是，所谓的舆论风波对槟榔产业与从业人员的影响，不是说舆论本身在影响他们，舆论只不过是在某一个契机之下，使大家集中关注某一个特别事物或特定领域而已。该事物、该领域本身存在的问题才是公众为什么关注的根本原因所在。
无论如何，槟榔立法已经到了势在必行的时候，应该在科学的基础上尽快推进。只不过，在到底如何平衡各方利益、如何设计具体制度等方面，还需要进一步讨论。
中国政法大学研究生(中国政法大学研究生院)